Ik werk nu 15 jaar aan burgerschapsonderwijs in Nederland. En ik maak me zorgen. Leraren en schoolleiders in het basis en voortgezet onderwijs worstelen 5 jaar na de introductie van de wet Verduidelijking Burgerschapsdracht nog flink met de nieuwe eisen. Terwijl we ze elke week hard zien werken. Hoe kunnen we dat verklaren? En hoe kan het anders?

In de afgelopen 15 jaar heb ik in veel verschillende rollen aan burgerschapsonderwijs gewerkt. Eerst als onderzoeker, als adviseur van OCW en SLO bij wetgevings- en kerndoelentrajecten, als auteur van verschillende boeken, zoals Het Wilhelmus Voorbij en het Handboek Burgerschapsonderwijs. Maar vooral als oprichter van bureau Common Ground, waarmee we inmiddels zo’n 450 scholen hebben begeleid en getraind. Juist vanwege die verschillende rollen valt het me op dat er een groot gat zit tussen wetgeving, inspectie en wat de praktijk nodig heeft. En dat burgerschapsonderwijs in Nederland op een tweesprong staat. Daar gaat deze blog over.

Herstelopdrachten

Sinds 2021 hebben scholen in het primair en voortgezet onderwijs een expliciete burgerschapsopdracht gekregen. Daarop volgde een jaar van stimulerende Inspectiebezoeken, omdat de Eerste Kamer pas in de zomer van 2021 in had gestemd met de wet Verduidelijking Burgerschapsopdracht. Dat jaar leek coulant, maar was een onderschatting van wat er nodig is om goed burgerschapsonderwijs vorm te geven. Na dat jaar begon de Inspectie meer consequenties te verbinden aan burgerschapsonderwijs dat niet aan wettelijke eisen voldeed, via herstelopdrachten.

Dat was en is voor de Inspectie een uitdagende opdracht. Het ging ook wel eens mis: bijvoorbeeld wanneer in 2022 aanvragen om islamitische scholen op te richten werden afgekeurd door de Inspectie vanwege gebrekkige burgerschapsplannen. Scholen in oprichting die in beroep gingen, werden door de rechter doorgaans in het gelijk gesteld: de inspectie had de plannen onterecht afgekeurd. Daarvoor had de rechter de Inspectie ook een ik op de vingers gegeven in de casus Cornelius Haga. Een andere islamitische school die ik goed ken kreeg van een inspecteur te horen dat het woord attitudes ontbrak in de plannen. De school had namelijk het woord houdingen gebruikt. Tsja. De meeste islamitische scholen willen hier geen groot punt van maken, onder meer omdat ze de Inspectie te vriend willen houden.

Maar ook een paar weken geleden hoorden we van een openbare school in het oosten van het land dat een herstelopdracht was uitgedeeld. Op alle onderdelen van de burgerschapsaanpak was de Inspectie lovend geweest, maar een gesprek met leerlingen had roet in het eten gegooid. De leerlingen hadden namelijk niet goed kunnen uitleggen wat burgerschap was en wanneer het aan bod kwam. Dat zou strijdig zijn met de inspectie-eis dat burgerschapsonderwijs herkenbaar moet zijn.

Maar volgens diezelfde Inspectie is dit een foutieve interpretatie van het begrip herkenbaarheid. Herkenbaar betekent namelijk dat je moet kunnen aanwijzen waar burgerschapsonderwijs wordt gegeven: in welke groep of leerjaar, bij welk vak. Dat is wat anders dan dat leerlingen dat moeten kunnen reproduceren. Er staat ook nergens in de wet dat leerlingen het woord burgerschap moeten kennen.

Daarnaast maakt de Inspectie fouten in haar uitwerking van de basiswaarden vrijheid, gelijkheid en solidariteit. Kortom, ook de Inspectie is aan het leren. Het zou goed zijn als daar extra in professionalisering wordt geïnvesteerd, want nu veroorzaken inspecteurs soms onnodig ruis naast het goede werk dat ze doen.

Er zijn veel herstelopdrachten, ligt dat aan scholen?

De grote zorg die ik heb is dat terwijl we elke dag scholen flink zien ontwikkelen en telkens mooie lessen, projecten en aanpakken zien, het percentage herstelopdrachten in het PO, VO en SO nauwelijks daalt. Waar de herstelopdrachten aan basisscholen de afgelopen 3 jaar iets dalen maar nog steeds op 53% zitten, is het percentage herstelopdrachten in het VO weer 65%, nadat het vorig jaar 62% was. Het (V)SO doet het een fractie beter, maar ook daar zien we dat 49% van de scholen herstelopdrachten voor burgerschapsonderwijs krijgt.

Nu zegt dit niet alles. Het zou kunnen dat dat scholen in dezelfde mate herstelopdrachten krijgen, maar minder reparatiewerk te verrichten hebben. Dat weten we niet.

Wat we wel weten, is dat de Inspectie nog niet volledig toetst op of een school aan de wettelijke eisen voldoet. Soms is een goed begin en een goed plan genoeg, zolang je maar aan kan tonen dat je er werk van maakt. Dat kan in de toekomst strenger worden. Dat geldt ook voor of je de kwaliteitszorg voor burgerschapsonderwijs op orde hebt.

Een tweesprong

Als dit nu al situatie is, terwijl er aanvullende eisen aankomen met de kerndoelen burgerschap, dan gaat er iets niet goed. Je zou verwachten dat er steeds minder herstelopdrachten komen, naarmate scholen en schoolbesturen meer ervaring opdoen met burgerschapsonderwijs. Mijn indruk is dat we op een tweesprong staan: óf we modderen door, óf het lukt ons de komende jaren om het tij te keren.

Als we op dezelfde manier doorgaan, vrees ik dat het doormodderen wordt. Maar om goed te kunnen begrijpen hoe het beter kan, moeten we naar de oorzaken kijken. Hoe kunnen we de huidige situatie verklaren? Worden scholen overvraagd? En hoe moet het anders?

Een te abstracte wet

De evaluatie van de wet Verduidelijking Burgerschapsopdracht door Verwey-Jonker uit 2026 biedt duidelijke aanknopingspunten voor waar het misgaat. We herkennen het geschetste beeld uit onze eigen praktijk: scholen vinden de wet Verduidelijking Burgerschapsopdracht bij eerste lezing logisch klinken, maar hebben vervolgens grote moeite om die in de praktijk te brengen. En dat is niet gek: de wet is nogal abstract. Wat er door de wetgever precies wordt bedoeld met begrippen als oefenplaats voor burgerschap, een schoolcultuur in lijn met de basiswaarden, of met sociale en maatschappelijke competenties, is tot op de dag van vandaag onduidelijk. Dat maakt het moeilijk om te beoordelen of je het goed doet.

Destijds heb ik OCW hiervoor gewaarschuwd: ik vond het een risico om zonder concrete doelen te werken. Maar men wilde niet de herziening van het curriculum voor de voeten lopen. Dat dat traject veel langer zou duren dan verwacht, wist men toen ook niet. Overigens zijn die kerndoelen burgerschap er inmiddels, en zijn ze alsnog behoorlijk abstract – daar zal SLO ook aan de kaders vanuit OCW gebonden zijn geweest.

Een van de ambtenaren van OCW die ik destijds sprak gaf aan dat ze weliswaar weinig concrete leerdoelen konden meegeven, maar wel maximaal hadden ingezet op proceseisen. Die zie je inderdaad duidelijk terug in de wetgeving: scholen moeten een visie op burgerschapsonderwijs ontwikkelen, een doorlopende leerlijn, een schoolcultuur voor burgerschap hebben én kwaliteitszorg inrichten.

Dat zijn op zichzelf al uitdagende taken, maar de crux is dat die taken nóg uitdagender worden wanneer onduidelijk is wat er concreet onder burgerschapsonderwijs wordt verstaan.

En dan helpt het al helemaal niet wanneer er veel wordt gecommuniceerd over bouwstenen en herzieningen van het curriculum die telkens toch niet door blijken te gaan, of weer van inhoud veranderen. We zien echt te vaak dat het enthousiasme van scholen een grote klap krijgt wanneer na al het goede werk er toch weer iets anders gevraagd wordt.

Er zijn veel aanbieders en publicaties van wisselende kwaliteit

Daar komt bij dat er tegenwoordig veel organisaties zijn die iets met burgerschapsonderwijs doen. Maar dat de kwaliteit van de publicaties en de ondersteuning op zijn zachtst gezegd nogal wisselt. We komen wel eens op scholen waar een andere aanbieder is geweest, en moeten dan constateren dat er weliswaar een leuk opgemaakt document ligt, maar dat de inhoud ervan onaf is en niet aan basale wettelijke eisen voldoet. Daar zitten ook aanbieders bij die scholen actief benaderen met ongevraagde mails, mooie folders en subsidieregelingen, maar die blijkbaar meer tijd in marketing stoppen dan in de kwaliteit van hun aanbod.

Wat daarbij niet helpt, is dat het lijkt alsof er veel aanbieders kwaliteit hebben. Zo zijn sommige aanbieders trots dat ze op de website van het Expertisepunt Burgerschap (EB) staan, of dat hun kwaliteitszorgaanbod daar staat.

Als school is het dan logisch om te denken dat het wel in orde zit met de kwaliteit van die aanbieder. Het staat immers op de website van het EB. Maar niets is minder waar: het Expertisepunt Burgerschap wil of kan geen oordeel vellen over de kwaliteit van aanbieders op hun website, en oordeelt niet over de kwaliteit van het aanbod dat in hun magazines en op hun website staat. In publicaties van het Expertisepunt Burgerschap wordt vaak ook niet duidelijk waar ze zich in hun publicaties op baseren of waar ze inspiratie hebben opgedaan.

Dat zullen ze bij het EB zelf ook vervelend vinden, vanuit de behoefte om scholen goed te helpen. Ze weten dat scholen behoefte hebben aan duidelijkheid over welke aanbieders kwaliteit bieden en en welke niet. Er wordt wel eens gezegd dat duidelijk zijn over aanbieders de markt zou verstoren. Wij denken dat juist het tegenovergesteld het geval is: zonder informatie over kwaliteit werkt de markt niet, en winnen de marketeers.

Een lichtpuntje daarbij is dat het EB onlangs wel eerste eisen begon te stellen aan aanbieders van trainingen over schurende gesprekken. Dus wie weet verandert er meer.

Hoe nu verder?

Hoewel we als bureau Common Ground altijd een bijzondere rol hebben gehad in de ontwikkeling van het Nederlandse burgerschapsonderwijs, hebben we niet de macht of invloed om het bovenstaande te veranderen. We kunnen alleen maar kijken naar wat we zelf kunnen doen. En dat hebben we de afgelopen periode gedaan.

Het eerlijke verhaal is dat wij ook steken hebben laten vallen. We hebben met name onderschat dat wanneer je een doorlopende leerlijn hebt ontwikkeld je pas halverwege bent. Want het in de praktijk brengen van de leerdoelen die nog niet onderwezen worden – vaak zo’n 20% tot 30% van onze doorlopende leerlijnen – kost ook tijd en aandacht. En meer dan dat: concrete leesvoorbeelden en vakspecifieke inspiratie zijn ook nodig. Datzelfde geldt voor een kwaliteitszorgplan: daar heb je pas wat aan als je weet hoe je het in de praktijk brengt, met ritme en routine. En we hebben ontdekt hoe belangrijk de rol van de schoolleider is: die moet namelijk voldoende faciliteren en rugdekking geven – en schoolleiders onderschatten nog wel eens wat nodig is voor de burgerschapsopdracht. Dus daar hebben we in de afgelopen jaren werk van gemaakt.

Het goede nieuws is: de scholen die wij begeleiden krijgen vaak de complimenten van de Inspectie. Ook voor hun doorlopende leerlijn en kwaliteitszorgaanpak. Dat zijn de twee onderdelen van burgerschapsonderwijs die scholen het meest uitdagend vinden, blijkt uit onderzoek.

Wat wij zien, is dat scholen enorm geholpen zijn met het concretiseren van de wettelijke eisen. Dat is wat we in onze trajecten doen: burgerschap concreet en levendig maken. Altijd met een expliciete onderbouwing, op basis van onze praktijkervaring en wetenschappelijke inzichten. Dat noemen we transparante kwaliteit. De afgelopen jaren hebben we hier veel tijd en expertise in gestoken.

Een gratis doorlopende leerlijn en kwaliteitszorgplan

Inmiddels hebben we genoeg trajecten met scholen uitgevoerd om die geïnvesteerde tijd terug te verdienen. Én om onze leerlijnen en kwaliteitszorgplannen te testen en te verfijnen. Maar we merkten ook dat scholen gebaat zijn bij meer tijd voor de implementatie van de leerlijn en kwaliteitszorg.

Daarom hebben we besloten om onze doorlopende leerlijnen en kwaliteitszorgplannen gratis beschikbaar te maken voor scholen waar we mee werken. Dat scheelt tijd én geld. Dat kunnen we benutten om schoolspecifieke accenten te leggen en alles in de praktijk te brengen, op zo’n manier dat het gedragen wordt door het team. Burgerschapsonderwijs is namelijk pas wat waard als het in de praktijk gebracht wordt.

Waarom we de leerlijn en het kwaliteitszorgplan niet openbaar maken

We hebben ook overwogen om de leerlijn en het kwaliteitszorgplan openbaar te maken. Uiteindelijk hebben we besloten om dat niet te doen, om twee redenen:

1. Goed gebruik maken van de leerlijn en het kwaliteitszorgplan vraagt iets. We vinden kwaliteit belangrijk, en kunnen alleen voor die kwaliteit instaan wanneer we er samen mee aan de slag gaan. Altijd voortbouwend op wat een team zelf kan.
2. We zien regelmatig dat andere organisaties en freelancers onze materialen en publicaties gebruiken ‘ter inspiratie’. Soms mailen ze zelfs dat ze even aan het spieken zijn. We kunnen niet voor de kwaliteit van die aanbieders instaan, en zien dat de kwaliteit wisselt. Daarom delen we de leerlijn en het kwaliteitszorgplan alleen met scholen.

We blijven wel – zoals we altijd hebben gedaan – onze kennis delen, zoals in de gratis beschikbare Handboeken Burgerschapsonderwijs en onze serie explainers. Daarover straks meer.

Over de leerlijnen en het kwaliteitszorgplan

In onze leerlijnen en het kwaliteitszorgplan zitten de kerndoelen burgerschap al verwerkt, zodat je kan anticiperen op de toekomst. Natuurlijk kun je er ook voor kiezen om die nog even te laten voor wat ze zijn: je hebt immers tot 2031 om ze te implementeren, als de Eerste Kamer op 26 mei instemt met de voorgestelde wetgeving.

Doordat we een uitgebreide curriculumanalyse hebben gedaan, zitten er in onze leerlijnen ook de leerdoelen die je al in verschillende vakken behandeld. Zo bouw je voort op wat al goed gaat, en brengen we focus en samenhang aan. In onze ervaring kun je beter met eerst met de compacte kern beginnen, voor je aanvullende doelen stelt. Daarbij hebben we vakspecifieke inspiratie en lesvoorbeelden, zodat elke collega een goede start kan maken.

We snijden in trajecten zowel de leerlijn als de kwaliteitzorgaanpak altijd op maat, en je blijft zelf aan het roer. Dat helpt om goed op de behoeftes van je leerlingen in te kunnen spelen en het echt gedragen en schooleigen te maken.

Wat er verder nog op de rol staat

We denken dat het gratis beschikbaar stellen van onze doorlopende leerlijn en kwaliteitszorgplan niet genoeg is. Daarom leggen we de komende tijd in korte publicaties het volgende uit:

1. Hoe je de basiswaarden concreet kan maken
2. Wat een oefenplaats voor burgerschap voor concreet betekent
3. Welke sociale en maatschappelijke competenties er zijn
4. Hoe je een schoolcultuur voor burgerschap in woorden vat
5. Welke instrumenten je voor kwaliteitszorg in kan zetten

En in onze trajecten bieden we ook concrete materialen en training. Zo maken de abstracte wetgeving werkbaar. Wil je deze publicaties ontvangen? Laat dan hier je gegevens achter.

De toegankelijkheid van onze trajecten

Ondertussen blijven we innoveren om nog toegankelijker te worden. Zo hebben we afgelopen jaar speciaal voor schoolbesturen in het PO leer– en actienetwerken ontwikkeld waar 4 tot 5 scholen tegelijkertijd aan mee kunnen doen. Daarmee gaan de kosten per school met meer dan 50% omlaag. En je leert ook nog eens collega’s van andere scholen kennen.

Zoals altijd is onze inzet daarbij dat scholen in minder tijd, met meer kwaliteit en meer eigenaarschap burgerschapsonderwijs kunnen (vorm)geven.

Inschrijven

Als je graag een traject met ons aangaat, kun je je interesse hier kenbaar maken. We zijn sinds onze oprichting aan het groeien, maar doen dat altijd met oog voor kwaliteit. Daarom groeien we gestaag en hebben we soms even geen ruimte voor nieuwe scholen.

We nemen contact op op volgorde van aanmelding en zetten je desnoods op de wachtlijst wanneer we niet gelijk ruimte hebben.

Maak je je ook zorgen over burgerschapsonderwijs en heb je vragen, feedback of behoeftes die je met ons wil delen? Mail ons dan vooral op info@bureaucommonground.nl.